Soy Walter Mauricio Robles Rosales, abogado peruano, Profesor Principal de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la UNFV, especializado en Derecho Constitucional y Ciencia Política en pre grado y en las mestrías y doctorado.
Director de la Escuela Profesional de Derecho de la UNFV desde enero del 2011 hasta la actualidad. En este Blog, usted podrá encontrar artículos, ensayos y trabajos de investigación sobre Derecho Constitucional, Derechos Humanos, Derecho Administrativo, Ciencia Política, Conciliación, entre otros. Mediante esta página web pongo a disposición de todas las personas mis trabajos, asi como los comentarios de análisis político que realizo a través de diferentes medios de comunicación y eventos académicos que se llevan a cabo en mi país.
martes, 13 de abril de 2010

PostHeaderIcon La vacancia presidencial

Plantear la vacancia presidencial como cualquier moción cotidiana de práctica parlamentaria carente de argumentos jurídicos o políticos dignos de tener en cuenta utilizando sólo argumentos subjetivos por el prurito de sacar lonja para su beneficio, no sólo es nada serio, sino que revela el nivel de madurez y responsabilidad política de un sector de la oposición que se vacila alegremente manipulando una institución constitucional que sólo se debe proponer en casos extremos de evidente gravedad gubernamental.

El Diccionario de la Real Academia Española nos dice que la palabra vacancia (del latín vacatia) significa cargo o empleo que se encuentra sin proveer. O como explica el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, sobre el referido término, en su segunda acepción, significa, puesto, cargo, empleo libre y sin proveer por muerte, renuncia, jubilación, cesantía u otra causa relativa a su antiguo titular.

Ramírez del Villar aludiendo a la incapacidad moral contenida en el Proyecto de Ley sobre el “Estatuto del Presidente de la República (1988), nos dice:

“El término “incapacidad” es empleado en su acepción jurídica, o sea, como carencia de aptitud legal para ejecutar válidamente determinados cargos y oficios públicos. El proyecto considera que la conducta deshonrosa, la grave falta ética, el delito común doloso, califican la incapacidad moral y la consiguiente vacancia del cargo, previa comprobación y votación calificada de 2/3 del número legal de congresistas a fin de evitar el uso político alusivo a la causal.

Es obvio que la incapacidad física o mental permanentes inhabilitan el desempeño del cargo. En ambos casos el Congreso debe actuar cumpliendo iguales garantías de seriedad y verdad”1.




Antecedentes
La institución de la vacancia del Presidente de la República es de vieja data. Ha estado presente en el constitucionalismo histórico desde la fundación de la República. Hagamos un recuento breve sobre el mismo. Veamos.

La Constitución de 1823 en su artículo 76° regula una forma de vacancia presidencial ( sin emplear el término vacancia) al establecer la sucesión en casos de muerte, renuncia, destitución del Presidente , o cuando llegue el caso de mandar personalmente la fuerza armada, será el Vicepresidente quien habrá de concurrir con las mismas calidades a administrar el Estado.

La Constitución de 1826 en su art. 81°, igualmente no menciona la palabra vacancia de la presidencia, sin embargo, es obvio que por renuncia, muerte, enfermedad o ausencia del Presidente de la República, se produce la vacancia presidencial, por lo que el Vicepresidente le sucederá en el acto.

La Constitución de 1828 en su art. 83° establece una forma de vacancia presidencial sin mencionarla, al permitir que un Vicepresidente reemplace al Presidente en casos de imposibilidad física o moral, o cuando salga en campaña ; y en defecto de uno y otro ejercerá el cargo provisionalmente el Presidente del Senado, quedando entre tanto suspenso las funciones de Senador.

La Constitución de 1834 en su art. 80° define la vacancia (se utiliza el término por vez primera) del Presidente de la República por muerte, admisión de su renuncia, perpetua imposibilidad física, destitución legal y término de su período constitucional.

El artículo 80° es concordante con el art. 81°, que precisa que cuando vacare la Presidencia de la República, por muerte, renuncia o perpetua imposibilidad física, se encargará provisionalmente del Poder Ejecutivo el Presidente del Consejo de Estado; quien en estos casos y en el de la destitución legal convocará a los Colegios Electorales dentro de los primeros diez días de su Gobierno, para la elección del Presidente.

La suspensión en el ejercicio del cargo se encuentra establecida en el artículo 83° por mandar en persona el Presidente la fuerza pública, por enfermedad temporal, y por ausentarse a más de ocho leguas de la capital de la República. Y que en cualquiera de estos casos le subrogará el Presidente del Consejo de Estado.

La Constitución de 1856 en su art. 83° plantea la vacancia de hecho y de derecho.
Vacancia de hecho es:

1.Por muerte.
2.Por celebrar cualquier pacto contra la independencia o integridad nacional.
3.Por atentar contra la forma de gobierno.
4.Por impedir la reunión del Congreso, suspender sus sesiones o disolverlo.

Vacancia por derecho:

1.Por admisión de su renuncia.
2.Por incapacidad moral o física.
3.Por destitución legal.
4.Por haber terminado su período

Asimismo en su art. 88° regula la suspensión del ejercicio presidencial por mandar en persona la fuerzan pública, y por enfermedad temporal.

La Constitución de 1860 en su art. 88° establece la vacancia presidencial además por caso de muerte; en los siguientes:

1.Por perpetua incapacidad, física o moral del Presidente.
2.Por admisión de su renuncia.
3.Por sentencia judicial que lo declare reo de los delitos designados en el art. 65°.
4.Por terminar el período para que fue elegido.

Asimismo propone la suspensión del ejercicio presidencial en el art. 93°, además de las causales conocidas se adiciona la causal de hallarse sometido a juicio en los casos expresados en el art. 65°.

La Constitución de 1867 se establece la vacancia de hecho en el art. 79°.

Vacancia de hecho:
1.Por muerte del Presidente.
2.Por incapacidad moral o física.
3.Por atentar contra la forma de gobierno.
4.Por impedir la reunión del Congreso, suspender sus sesiones o disolverlo.

En el art. 80° del mismo cuerpo constitucional se establece la vacancia de derecho:

1.Por admisión de su renuncia.
2.Por incapacidad moral o física.
3.Por haber terminado su período.
4.Por sentencia judicial que lo declare reo del delito que motivó su suspensión conforme el art. 79°, incisos 2°,3° y 4°.

La suspensión del ejercicio presidencial se plantea en el art. 81° por dos causales: Por mandar en persona el Presidente la fuerza pública; y por enfermedad temporal.

La Constitución de 1929 establece la vacancia en el art. 115°, además del caso de muerte, en las causales siguientes:

1.Por permanencia incapacidad física o moral del Presidente declarada por el Congreso.
2.Por admisión de su renuncia.
3.Por sentencia judicial que lo declare reo de los delitos asignados en el art. 96°.

La suspensión del ejercicio presidencial por las siguientes:

1.Por mandar en persona el Presidente la fuerza pública.
2.Por enfermedad temporal cuando lo resuelva el Congreso.
3.Por hallarse sometido a juicio en los casos expresados en el art. 96°.

La Constitución de 1933 en su art. 144° establece la vacancia presidencial en casos de muerte, además, en las siguientes:

1.Por permanente incapacidad física o moral del Presidente declarada por el Congreso.
2.Por la aceptación de su renuncia.
3.Por sentencia judicial que lo conduce por los delitos enumerados en el art. 150-°
4.Por salir del territorio de la República sin permiso del Congreso; y
5.Por no reincorporarse al territorio de la República vencido el permiso que le hubiere concedido el Congreso.

La suspensión está reconocida en el art. 145° por los siguientes:

1.Por mandar en persona el Presidente la fuerza armada.
2.Por incapacidad física temporal del Presidente declarada por el Congreso; y
3.Por hallarse sometido a juicio conforme al art. 150.°

La Constitución de 1979 en su art. 206° consagra la vacancia presidencial, retomando la norma constitucional de 1933, además del caso de muerte, por:

1.Incapacidad moral o permanente incapacidad física declarada por el Congreso.
2.Aceptación de la renuncia por el Congreso.
3.Salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no reincorporarse al cargo al vencimiento de éste. Y
4.Destitución al haber sido sentenciado por algunos de los delitos mencionados n l art. 210.°

Y la suspensión del ejercicio presidencial se reconoce en el art. 207° por las causales siguientes:

1.Incapacidad temporal declarada por el Congreso. Y
2. Hallarse sometido a juicio, conforme al art. 210.°


Marco constitucional actual.
La vacancia presidencial es una institución legítima que la Constitución del 1993 la establece en el art. 113°, al igual que la Constitución de 1979, en su art. 206°,

Las causales por las cuales se vaca al Presidente de la República establecida en el art. 113 ° son:

1.Muerte del Presidente de la República.
2.Su permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso.
3.Aceptación de su renuncia por el Congreso.
4.Salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no regresar a él dentro del plazo fijado. Y
5.Destitución, tras haber sido sancionado por alguna de las infracciones mencionadas en el artículo 117° de la Constitución.

Este artículo se complementa con el artículo 114° de la Constitución en el cual se establece que el ejercicio de la Presidencia de la República se suspende por las causales siguientes:

1.Incapacidad temporal del Presidente, declarada por el Congreso, o
2.Hallarse éste sometido a proceso judicial, conforme al artículo 117° de la Constitución.

En los casos señalados en los arts. 113° y114°, vacado o suspendido el Presidente se produce el reemplazo del titular asumiendo las funciones los Vicepresidentes por su orden. En el caso del Presidente que viaja al exterior el Vicepresidente se encarga sólo del despacho, porque no puede haber simultáneamente dos presidentes, uno dentro del país y otro fuera de él.

De acuerdo con el art. 113° se declara la vacancia presidencial y se determina la sucesión presidencial, en cambio en los casos de suspensión señalados en el artículo 114°, sólo se trata de un apartamiento temporal, que por no ser definitivas no justifica la declaración de la vacancia.

La institución que comentamos según Chirinos Soto es una prueba de la supremacía del Congreso sobre la Presidencia de la República2, Bernales Ballesteros cree que no es así3. En efecto, los principios del balanceo, separación e intercontrol de poderes del Estado están mejor comprobados.

Inc. 2° del art. 113° de la Constitución de 1993.: “Su permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso.”

Históricamente, la causal más invocada por los congresistas de oposición al Presidente de la República, que en el caso peruano, es Jefe de Estado (art. 110°), Jefe de Gobierno ( art. 118°), Personifica a la Nación (art. 110°), Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional (art. 167°)4, es el inc. 2 del art. 113° de la Constitución que precisa la causal de vacancia por “permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso,” norma que está pésimamente redactada al expresar “permanente incapacidad moral”. Nos preguntamos ¿cuáles son los criterios del Congreso para decidir si un Presidente incurre en “permanente incapacidad moral”? ¿puede ser permanente o temporal la incapacidad moral?5 Estimo que el texto normativo es muy general y se presta para una interpretación ambigua, subjetiva o política, sujeta a los vaivenes de la coyuntura, que puede ser aprovechada por agrupaciones políticas en el Congreso y consecuentemente desestabilizar al gobierno.

Esta causal fue arduamente debatida, y debidamente registrada en el Diario de Debates del Congreso Constituyente de 19316, anotamos que el parlamentario Arca Parró expresaba su preocupación por la generalidad del término que se prestaba para apreciaciones más o menos elásticas. Y se preguntaba si el término incapacidad moral es suficiente para comprender el estado de rigidez mental, lo que no le parecía correcto, sino más bien en una interpretación común la incapacidad moral se refiere no al aspecto mental sino a la conducta del sujeto. El parlamentario Tirado consideraba que la incapacidad moral comprendía la incapacidad mental que impedía el ejercicio de las funciones. El parlamentario Bustamante de la Fuente opinaba que mejor se mantenía la redacción propuesta por la Comisión de Constitución, dejando al Congreso la facultad de apreciar la incapacidad del Presidente. El congresista Guevara sostuvo que la incapacidad moral puede ser consecuencia de enajenación mental, que las buenas costumbres tienen relación con la incapacidad moral, y entre las buenas costumbres con la forma cómo deben administrarse las rentas públicas, es decir, con la honradez, la honorabilidad.

De modo que se interpretó la incapacidad moral como incapacidad mental o la inconducta del Presidente.

En la Asamblea Constituyente de 1979 se coincidió que la expresión incapacidad moral es vaga, difusa, y que necesitaba ser precisada para definir las causales de incapacidad mental, física y moral. Después de un arduo debate, en el cual destacaron los constituyentes Héctor Cornejo Chávez, Javier Valle Riestra, Enrique Chirinos Soto, Carlos Enrique Melgar, entre otros, se llegó a la conclusión que la incapacidad física cubría la incapacidad mental, y la incapacidad moral era un “salida política” para que el Congreso destituya al Presidente por delitos dolosos o conductas reprobables, indignas que no siendo delitos deshonraban la institución presidencial.

Creo al igual que Rubio y Bernales que el texto ameritaba una redacción más precisa, clara y cuidadosa, y que finalmente quedó redactada en la Constitución de 1979 en su “inc. 1. incapacidad moral o permanente incapacidad física declara por el Congreso.”7

A este respecto, Pareja Paz Soldán sostuvo que la incapacidad física puede estar determinada por locura, idiotez o parálisis. Lo moral por corrupción, venalidad, o prodigalidad. Pero no basta que exista la incapacidad, sino que tiene que ser declarada por el Congreso.8

Recordemos que el Congreso de la República en el supuesto de incapacidad moral sin necesidad de ser delitos comunes, fueron destituidos los presidentes José de la Riva Agüero y Sánchez Boquete y Guillermo E. Billinghust. Igualmente, el Congreso al rechazar la renuncia por fax presentada por el Presidente Alberto Fujimori que había huido a Tokio, declaró mediante Resolución Legislativa N° 009-2000-CR del 21 de noviembre de 2000, la vacancia presidencial por incapacidad moral interpretándose como incapacidad mental sin necesidad de un diagnóstico médico.

El Tribunal Constitucional y la vacancia presidencial

Ni la Constitución ni el Reglamento del Congreso de la República habían establecido el número de votos necesarios para aprobar la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral. Hasta entonces, como en el caso de Fujimori, se había aprobado su vacancia con mayoría simple lo que no era congruente desde una interpretación sistemática de la Constitución, que en el caso del levantamiento de la inmunidad parlamentaria o censura contra un ministro de Estado, se exigía más de la mitad de los votos.

El Tribunal Constitucional abordando el tema, expide Sentencia que recae sobre el Expediente N° 0006-2003-AI/TC, con fecha 1 d diciembre de 2003, que en su fundamento N° 26 dice textualmente:

“Este Colegiado debe resaltar que no existe procedimiento ni votación calificada alguna para que el Congreso de la República pueda declarar vacante el cargo de Primer Mandatario por la causal prevista en el inciso 2) del artículo 113° de la Constitución, esto es, por “su permanente incapacidad moral o física”. Ello, desde luego, no podría significar que el más alto cargo de la Nación pueda quedar vacante como consecuencia de mayoría simples, pues ello sería atentatorio del principio de razonabilidad, pudiéndose presentar supuestos absolutamente inaceptables en un Estado social y democrático de derecho, tales como el hecho de que mientras el Congreso necesite la votación de más de la mitad de su número legal de miembros para remover a los ministros (responsables políticamente y no elegidos por el pueblo), mediante el voto de censura, sin embargo, no necesite sino una mayoría simple para remover al Presidente de la República (quien no tiene responsabilidad política y es elegido directamente por la voluntad popular). En ese sentido, el Tribunal Constitucional exhorta al Congreso de la República a legislar un procedimiento y la necesidad de una votación calificada para poder declarar la vacancia presidencial por la causal prevista en el inciso 2) del artículo 113° de la Constitución, a efectos de no incurrir en aplicaciones irrazonables de la referida disposición constitucional, para lo cual, al igual que en los casos de juicio político, debe estipularse una votación calificada no menor a los 2/3 del número legal de miembros del Congreso”.

Ante el reclamo del fujimorismo que calificó de inconstitucional la inhabilitación política por diez años para ejercer función pública impuesta a Fujimori (2001) por haber sido aprobada por una votación que no eran los 2/3 que el Tribunal Constitucional había establecido. El 9 de diciembre de 2003 este órgano, como supremo intérprete de la Constitución, emite una resolución aclaratoria, explicando lo siguiente:

“[…], tal como lo señala este Tribunal en la referida resolución, “[…] la sentencia materia de la presente resolución, no puede deducirse efecto retroactivo de ningún orden, puesto que en la misma no se ha declarado la inconstitucionalidad de norma legal alguna.”

Eguiguren analizando estas resoluciones nos dice lo siguiente:

“[…] si tal sentencia exhorta al Congreso a reformar la Constitución y su Reglamento, acogiendo lo señalado por el Tribunal Constitucional, ello no supone una intromisión en la labor parlamentaria; más bien, implica el ejercicio del rol que compete al Tribunal Constitucional como supremo intérprete de la Constitución. Pero además, en cuanto al tema de fondo, la interpretación adoptada por el Tribunal Constitucional en este caso nos parece adecuada, tanto por encontrar razonable su argumentación como porque es la que menos pone en riesgo la estabilidad política e institucional del país”9

De esta manera, se interpreta sistemáticamente la norma constitucional, siguiendo los principios de equidad y razonabilidad requiriéndose una votación calificada de 2/3 de los votos del Congreso para las sanciones que aplique para los funcionarios a los cuales es necesario levantarles la prerrogativa de la inmunidad parlamentaria, sancionar en juicio político, remoción de los magistrados del Consejo Nacional de la Magistratura, y el Defensor del Pueblo.

Procedimiento para la vacancia presidencial según el Reglamento del Congreso de la República.
El Congreso de la República incluye en su art. 89-A mediante Resolución Legislativa N° 030-2003-CR publicada el 4 de junio de 2004, el procedimiento para el pedido de vacancia de la Presidencia de la República por la causal prevista en el inc. 2) del art. 113° de la Constitución que exige lo siguiente:

Se presenta una moción de orden del día firmada por no menos del veinte por ciento del número legal de Congresistas, precisándose los fundamentos de hecho y de derecho, con los documentos que lo acrediten, o indicando el lugar en que se encuentren dichos documentos.
Para la admisión del pedido de vacancia se requiere el voto de por lo menos el cuarenta por ciento d Congresistas hábiles.
El debate se puede realizar en una sesión especial. Pero las cuatro quintas partes del número legal de Congresistas pueden acordar un plazo menor o su debate y votación inmediata. El Presidente de la República cuya vacancia es materia del pedido puede ejercer personalmente su derecho de defensa o ser asistido por letrado por sesenta minutos.
El acuerdo de vacancia requiere una votación calificada no menor a los 2/3 del número legal de miembros del Congreso y consta una Resolución del Congreso.
La resolución que declara la vacancia se publica en el diario oficial dentro de las veinticuatro horas siguientes al de la recepción d la transmisión remitida por el Congreso.
La resolución de vacancia rige desde que se comunica al vacado, al Presidente del Consejo de Ministros o se efectúa su publicación, lo que ocurra primero.

El humalismo y la vacancia presidencial.

Todos los analistas políticos concuerdan que la moción de vacancia presidencial presentada ante el Congreso de la República, y explicada por su mentor Ollanta Humala, líder del Partido Nacionalista y con pretensiones presidenciales para el 2011, en una conferencia de prensa en el mismo Congreso, es huérfana da argumentos políticos y jurídicos. Y rápidamente fue desestimada por los más importantes voceros de los grupos parlamentarios del oficialismo y de la oposición.

El cálculo en una estrategia política del humalismo en la obsesión de colocarse en la izquierda “realmente” opositora al gobierno, y de paso sacar de competencia a Keiko del fujimorismo, a Castañeda de Solidaridad Nacional, a Lourdes Flores del Partido Popular Cristiano, a Víctor Andrés Belaúnde de Acción Popular, a Yehude Simon del Partido Humanista, y a un posible out sider como al ambientalista Marco Arana, ha querido mostrarse ante la opinión pública como el auténtico opositor y defensor de quienes protestan por la gestión pública, al cual califica de política neoliberal. Y que mejor, que aprovechar la torpeza del gobierno, recogiendo las protestas por la represión y muerte de campesinos de Bagua y de los mineros informales de Madre de Dios y de Arequipa, presentar el pedido de vacancia presidencial.

Sin embargo, lo que el humalismo sólo vio fue el árbol más no el bosque. Es decir, el escenario político no ha sido propicio para plantear un medida radical de esta naturaleza. Ha sido un gravísimo error que ha presentado a un Ollanta Humala torpemente violento, inmaduro e irresponsable como para ocupar la presidencia de la república, que exige, paciencia, diálogo, tolerancia y sabiduría salomónica.

Carlos Reyna, sociólogo y politólogo, lejos de la ideas del aprismo, en una entrevista sobre la vacancia presidencial presentada por el humalismo, declara a un diario peruano lo siguiente:

“Dudo que le dé réditos, porque al quedar aislada políticamente esta propuesta va a aparecer como una disparada desubicada. Luego de esto, la capacidad de Humala de liderar una oposición al gobierno va a quedar cuestionada. Creo que hay un error de cálculo político de Humala, porque este pedido de vacancia presidencial es más lo que quita que lo que da”10.

En esta metida de pata, el gabinete ministerial del gobierno sale fortalecido, mientras que el humalismo se revuelve en su radicalismo confuso.

Conclusiones.

En suma, la causal establecida en el inc. 2 del art. 113° de la Constitución de 1993 que analizamos es legítimamente constitucional, pero no sólo está mal redactada sino que por su generalidad y vaguedad, implica su utilización irresponsable por quienes sin medir el impacto político general, pretendan solicitarla en el Congreso aprovechando coyunturas políticas a fin de obtener eventuales ganancias electorales.

Un paso importante sería que el Congreso elabore una propuesta de ley que con prudencia y sabiduría explique y proponga por hecho y derecho, los casos en que se aplique la vacancia presidencial, como aquella inconducta personal por realizar actos comunes dolosos contrarios a la dignidad propia del cargo.

Creo que no está en cuestionamiento la institución constitucional de la vacancia presidencial por ser legal y legítima. Lo que se cuestiona es el manoseo irresponsable por parte de cierto sector político que no tiene reparos en utilizarla es desmedro de la gobernabilidad y del buen crédito.

La vacancia presidencial es un procedimiento de cirugía fina que hace peligrosa su utilización en manos de un cirujano chambón, ella requiere la intervención de un político con talante de estadista que no ponga en riesgo la vida y la salud del cuerpo político y la gobernabilidad democrática.