Derecho constitucional del Perú

La palabra ministro proviene de la voz latina ministere que significa, criado, sirviente. En la Edad Media los ministeriales dominis eran los servidores del emperador. En el imperio bizantino tal denominación la recibieron los domésticos encargados de servir la mesa del jefe de Estado. En el Derecho Canónico es el diácono o subdiácono que canta la misa. El concepto evolucionó con el constitucionalismo adquiriendo la connotación de dignidad en el cargo con facultades de ejecutor de voluntad ajena y superior, sujeto a reglas de derecho.

En nuestro sistema político, el ministro es un alto funcionario público que formula y dirige políticas de desarrollo y es ejecutor de la gestión del servicio público de un sector gubernamental. Bielsa dice que los ministros del Poder Ejecutivo son jefes de las grandes ramas de la administración nacional. Y que hay varios sistemas de ministerios según el origen del nombramiento y la función que en el orden político desempeñan: a) Parlamentario, cuando los ministros son elegidos de entre los miembros del parlamento; b) Ejecutivo o presidencial cuando los ministros dependen principal o exclusivamente del jefe del Poder Ejecutivo, sea monárquico o republicano; c) Mixto, cuando participa a la vez de los caracteres de los sistemas anteriores. En este último sistema los ministros son nombrados exclusivamente por el Poder Ejecutivo, siendo por eso agentes presidenciales por lo que tienen participación en los debates parlamentarios. Este sistema es superior a todos porque hace posible el equilibrio y armonía entre los poderes.

El semipresidencialismo peruano establece que para ser ministro los requisitos son los mismos para ser parlamentario: ser peruano de nacimiento, tener 25 años de edad y ser ciudadano en ejercicio. No se necesita tener un título profesional, sólo la idoneidad intelectual, experiencia y ética. El Presidente puede nombrar como ministro a un parlamentario, incluso también pueden ser los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional. Ahora bien, si el Presidente tiene el poder discrecional de nombrar a los ministros también tiene el derecho de separarlos; generalmente éstos presentan la dimisión de su cargo, y si se niegan, el Presidente emite el decreto revocatorio o de cese. Pero también el Congreso puede obligar a un ministro a renunciar mediante el voto de censura. En suma, la Constitución asegura la libertad de acción del jefe de Estado designando a quien mejor le parezca y separándolo cuando considere que la coyuntura así lo exija.

El ministro no goza de la prerrogativa de la inmunidad al igual que la de los parlamentarios; prerrogativa que no se tiene por título ministerial, sino como miembro del Congreso por ser representante de la Nación. Claro está que el ministro-parlamentario goza de la inmunidad por ser miembro del parlamento. El ministro goza del privilegio del antejuicio político.

El ministro-parlamentario puede, a su vez, ser Presidente del Consejo de Ministros, pero no necesariamente el Presidente del Consejo de Ministros puede ser responsable de un ministerio ni mucho menos parlamentario. En el ejercicio del cargo, el ministro-parlamentario será a tiempo completo, pues la Constitución no le impide asistir a las sesiones, votar y legislar; caso contrario será a dedicación exclusiva.

En el ejercicio de sus atribuciones el ministro actúa de dos modos: a) individualmente, en representación del Poder Ejecutivo, y en decisiones que se traducen en actos administrativos, por ejemplo, en las emisión de resoluciones, circulares, etc. b) colectivamente, en acuerdos que son necesarios y facultativos. En lo primero es exigido por ley, como jefe de la administración pública y la responsabilidad solidaria que implica; Lo segundo, no exigido por ley pero que se realiza cuando lo requiere el Presidente. Por lo tanto, es responsable individualmente por sus propios actos y por los actos presidenciables que refrenda o solidariamente responsable por los actos delictivos o violatorios de la Constitución o de las leyes en que incurre el Presidente de la República o que se acuerdan en el Consejo de Ministros, aunque salve su voto, a no ser que renuncien inmediatamente, precisa el artículo 128° de la Constitución peruana.

Asimismo, tiene limitaciones que le impiden ser gestor de intereses propios o de realizar actividades lucrativas, ni intervenir en la dirección o gestión de empresas ni asociaciones privadas, tal como reza el último párrafo del artículo 126° de la Constitución, planteándolo como una medida preventiva a fin de que la gestión del ministro sea transparente y ético en la función ejecutiva.

Creemos como muchos constitucionalistas que lo preceptuado en el artículo 127° es un error que entrampa la continuidad de la gestión al establecer que no hay ministros interinos, dándole potestad al Presidente de la República para encomendar a un ministro, con retención de su cartera, por un tiempo determinado o hasta que el titular se reincorpore, pudiendo el viceministro encargarse temporalmente del despacho.

El ministro refrenda todo acto o disposición del presidente de la República, el cual tiene por objeto y por efecto -afirma León Duguit- comprometer la responsabilidad política ministerial ante las Cámaras el mismo que le da derecho de exponer ante ellas los motivos de su conducta, de darle cuantas explicaciones estimen necesarias y de tomar parte del debate en los proyectos de ley. Todo acto escrito del Presidente es autorizado o legalizado por el ministro o los ministros, dándole fuerza obligatoria, si no es así, el acto jurídico es ineficaz, nulo de pleno derecho. De ahí que el Presidente de la República del Perú es jurídica y políticamente irresponsable por los actos o decisiones que asuma. Mediante el refrendo el ministro adquiere responsabilidades de doble naturaleza: política y jurídica. La primera obliga a ser sometido a juicio político y ser sancionado con la inhabilitación para ejercer otros cargos públicos; la segunda, puede ser administrativa, civil y penal.

El ministro forma parte del Consejo de Ministros, cuya presidencia, nombrada o removida por el Presidente de la República, la puede ejercer un ministro sin cartera. La más importante tarea del Presidente de este órgano, es el de coordinar la funciones de los demás ministros, que puede ser un trabajo de segundo nivel, sin embargo por la calidad de liderazgo que asuma puede convertirlo en un político en vuelo hacia la cima presidencial, o resbale por la sima que entierre sus aspiraciones.

Finalmente creo que es no es bueno remover ministros anualmente o cada 28 de julio; esta negativa práctica atenta contra la estabilidad del sistema político no sólo por la interrupción administrativa sino porque la solución de los problemas se van postergando, en tanto que el nuevo ministro va tomando conocimiento y descubriendo los hechos. Sólo la evidencia palmaria de delitos, de infracción constitucional o el desgaste político deben motivan los cambios ministeriales por la salud del Estado. Pero remover ministros febrilmente, con un espíritu muy latino sólo para saciar apetitos inconfesables de ciertos grupos de presión, no es recomendable ni aquí ni en ninguna parte del mundo.